上海规模最大“原拆原建”小区彭浦新村彭一小区施工现场股赢家。图片来源：视觉中国
城市与区域治理研究院 苏志勇/文
8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）正式发布。这是“十五五”规划谋篇布局之年出台的一项重要政策文件，也是对中央城市工作会议的进一步落实，体现了国家对城市高质量发展的系统谋划。
《意见》首次将“自主更新”纳入中央层面的城市更新战略框架，明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，作为系统推进“好房子”和完整社区建设的重要举措，“自主更新、原拆原建”被重点提出，意味着城市更新理念的重大演进。
实际上，自主更新、原拆原建早已在各地城市更新中探索实践，包括北京、上海、浙江、湖北等地已率先开展“自主更新、原拆原建”试点，在老旧小区更新改造中积累了丰富的经验，形成一大批可供借鉴的成功案例。但是在实践中也暴露出政策突破难、资金筹集难和组织协调难等多重障碍，自主更新、原拆原建这一创新之矛，能否破解一道道难关，还需要在实践中不断探索，并形成一整套系统性解决方案。
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路径探索
老旧小区改造中的“自主更新、原拆原建”股赢家，是近年来城市更新领域的重要探索。它改变了以往政府大包大揽或开发商主导的模式，更强调居民的主体作用，通过共商、共建、共享来实现小区的焕新。居民不再是被动接受者，而是成为城市更新的直接参与者。
围绕自主更新、原拆原建，各地在政策上不断突破、创新，为老旧小区改造提供制度支撑。早在2020年，北京市住建委、规自委、发改委、财政局等部门就联合印发了《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》，成为全国首个系统性规范危旧楼房原拆原建的政策文件。文件明确允许在保持区域总量平衡、户数不增加的前提下，通过翻建、重建或扩建方式改造危旧楼房，资金由政府、产权单位、居民和社会资本共同承担；2023年北京市《关于进一步做好危旧楼改建有关工作的通知》，进一步细化了关于建筑增量规模、成套化改造等方面的实施标准，并建立方案会商机制，强化居民参与。2024年，北京市住建委又发布了《北京市危旧住宅楼拆除重建技术导引》，进一步明确危旧住宅楼拆除重建项目实施过程中的技术标准和实施要求，指导实施主体在符合现行规定的前提下解决突破难点问题。
2024年4月，浙江省住建厅、发改委、自然资源厅三部门联合印发《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》，首次在全国范围内提出由业主委员会自愿发起更新申请的机制。政策在操作层面明确了居民协商机制、产权整合路径以及审批绿色通道等关键制度安排，为老旧小区自主更新提供了制度支撑。同时，政策也对产权整合提出了具体路径，例如允许通过协议转让、产权置换等方式实现产权统一，为后续的更新实施扫清法律障碍。今年7月，《浙江省城镇社区更新条例》正式实施，明确“房屋建筑所有权人可以提出更新项目申请”。
2024年6月，广州市印发的《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》提出，城镇危旧房可采取拆除翻建的方式实施改造，由房屋使用安全责任人自主筹资实施，也可依法引入市场主体合作改造实施。这一政策开启了广州探索自主更新、原拆原建的危旧房改造新模式。2025年8月，广东省发布《关于推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（征求意见稿）》，明确了自主更新对象、工作流程、支持政策等。
各地政策在实施保障方面配套了土地出让金返还比例提升、容积率奖励等激励措施，同时建立了多方利益协调机制，以促进老旧小区更新项目的可持续推进。例如，有些地方政策规定，在符合条件的自主更新项目中，土地出让金返还比例可适度提高，用于支持基础设施建设和公共空间优化。此外，容积率奖励机制允许在更新过程中适当增加建筑面积，新增部分可用于安置居民或转化为保障性住房。与此同时，政策还强调建立多方利益协调机制，包括政府、企业、居民之间的沟通平台，确保各方诉求得到充分表达和平衡。
在项目实施上，北京、上海、浙江、广东、湖北等多地已率先开启了自主更新、原拆原建实践，涌现出一大批成功案例。例如北京的桦皮厂胡同8号、朝阳区光华里（5、6号楼）、丰台区马家堡68号院、石景山区八角路22号楼、东城区光明楼17号；上海的东安二村、彭浦新村、康健路341弄；浙江的浙工新村、余杭区桃园小区、衢州江山老旧小区；广州的花都区集群街2号楼、新华坊；湖北宜昌的望洲岗10号院等。这些案例从资金筹集、规划标准、操作流程、民意协调等不同维度为自主更新提供了典型经验。例如，在上海的彭三小区更新项目中，采取政府引导、国企实施、分期推进方式，政府通过容积率奖励和土地政策支持，使原本结构简陋的老式公房得以重建，并在更新过程中保留了居民原有的社区关系，同时提升了居住环境。湖北宜昌西陵区望洲岗自主更新项目，按照“共治、共建、共享”模式，由“居民出资、企业兜底、政策奖补”的思路筹集资金，探索出一条以市场化机制推进的新路径。
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困难与挑战股赢家
尽管各地在自主更新实践中积累了一些经验，但是并未形成系统性解决方案，许多城市在实施过程中仍面临资金缺口、产权复杂、居民参与度低、组织协调难等挑战。
首先是资金缺口与盈利模式不清晰。以往老旧小区改造以财政资金为主要来源，虽然一定程度上缓解了改造初期的资金压力，也树立了一些标杆项目，但是资金规模难以满足持续发展的需求。老旧小区改造项目的回报周期较长，在实施过程中面临居民协调难度大、政策不确定性高以及市场价值提升有限等多重风险，导致社会资本参与度不高。同时，市场化融资渠道尚未形成有效闭环，金融机构对老旧小区改造项目的信贷支持仍处于探索阶段，导致资金供给难以匹配项目需求。许多老旧小区居民经济条件有限，难以承担重建费用。
二是居民协商机制不完善。由于小区内住户的居住时间、房屋位置、经济能力以及对未来的预期存在显著差异，导致在补偿标准、安置方式、改造模式等方面出现利益分化。高低楼层业主、自主与出租业主、老年人与年轻业主诉求各异。年轻群体往往更关注基础设施升级、智能化管理、社区服务等功能性提升，而老年群体则更重视生活便利性和居住舒适度。产权人与承租人之间的权益协调也是一大难题，部分产权人愿意配合改造，但承租人因担心搬迁成本和未来租金上涨而不愿配合。这些问题不仅延缓了项目启动进度，也在一定程度上增加了政府和开发商的协调难度。
三是审批流程复杂与政策执行落地难。尤其在涉及住建、规划、消防等多个部门的协作过程中，审批事项分散在立项、设计、施工等各个阶段，导致整体推进效率低下。在实际操作中，由于审批体系的碎片化，政策难以迅速转化为具体行动。例如，深圳罗湖区的红岗花园自筹资金旧改项目，尽管意愿征集的同意率已超过90%，但由于涉及多个部门的审批环节，以及相关政策尚未完全明确，使得整个项目的推进陷入停滞。
四是技术标准与规范不统一，导致各地在实施过程中缺乏统一的可操作性标准。例如，既有建筑安全鉴定标准、绿色建筑评价标准以及无障碍设施规范等在版本上存在较大差异，且适用边界模糊，使得城市更新项目在设计、施工和验收阶段容易出现分歧和争议。部分地区的既有建筑安全鉴定标准未能充分考虑老旧住宅的特殊构造和历史背景，导致评估结果难以作为后续改造的科学依据。此外，绿色建筑评价标准在老旧小区改造中的应用尚处于探索阶段，缺乏针对低能耗、低碳排放等目标的细化指标。这些标准体系的割裂不仅增加了项目管理的复杂性，也影响了资金使用的效率和政策执行的一致性。
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破题之策
自主更新、原拆原建核心障碍集中“人、钱、法、术”四个方面，“人”的障民意难统一，“钱”的碍体现在资金难平衡，“法”的障碍体现在政策法规瓶颈，“术”的障碍体现在实施操作复杂，针对这些核心障碍，需要一套系统性、创新性的组合拳，核心在于从“政府主导”转向“居民主导、政府引导、市场参与”的新模式。
首先是解决“人”的问题。破解协商难题，需要构建多元化的协商体系，提升居民参与的效率与质量。目前，部分地区已开始探索设立街道级城市更新协调办公室，作为连接政府、居民和开发企业的桥梁，负责统筹协调各方诉求并推动信息透明化。这一举措有助于打破信息壁垒，增强居民对政策的理解和信任。同时，引入法律顾问和评估师参与谈判，能够为居民提供专业的法律支持和价值评估，减少因信息不对称带来的误解和冲突。此外，建立改造意愿动态监测与补偿方案迭代机制，可以持续跟踪居民态度变化，并根据实际情况优化补偿策略，提高整体协商成功率。这些措施的实施，不仅有助于缓解居民之间的矛盾，也为城市更新项目的可持续推进提供了制度支撑。
其次是解决“钱”的问题。为破解老旧小区改造的盈利难题，需要探索多元化的资金筹措方式和创新性的盈利模式。其中，产权重构是实现土地增值收益共享的重要手段，通过明确居民、开发商和政府之间的权益分配，可增强各方参与的积极性。此外，资产证券化工具如基础设施公募REITs已被纳入政策讨论范畴，有望成为盘活存量资产的有效途径。例如，部分试点城市已尝试将改造后的公共设施或商业配套打包为REITs产品，吸引长期资本进入。最后，建立改造后物业的长期运营收益分配机制，有助于将一次性投入转化为持续性回报，从而提高项目的整体可行性。这些措施若能有效落地，将有助于缓解资金压力并构建可持续的城市更新生态。
第三是解决“法”的问题。包括政策支持和标准规范两个方面。政策支持上，虽然部分地区出台了支持自主更新、原拆原建的政策措施和奖补标准，但大部分地区仍处于观望状态。中央中央、国务院发布的《意见》明确提出，要稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建，这一表述为老旧小区的更新提供了制度保障，一些试点城市也积累了一些成功经验，接下来会有越来越多的省份和城市跟进。标准上，目前相关部门正着手编制《城市更新技术导则汇编》，旨在整合既有建筑安全鉴定、绿色建筑评价、无障碍设施建设等各类标准，形成统一的技术指导框架。同时，一些省份已开始探索建立省级标准动态更新机制，以适应不同地区老旧小区的实际情况和发展需求。
第四是解决“术”的问题。在具体操作上， 各地试点项目案例在不同维度已经积累起丰富经验。例如针对“人”的问题，可以通过成立业主更新委员会、引入专业辅导团队，搭建强有力的共治平台；针对“钱”的问题，通过创新资金筹措模式和利用金融工具实现资金平衡。在审批流程方面，可推行“多规合一”数字化审批系统，实现各部门信息共享和并联审批，从而缩短审批周期，提高效率。同时，建立省级城市更新联席会议制度，有助于统筹协调不同部门之间的工作，形成合力。此外，针对历史建筑认定与产权分割等具体问题，应尽快制定操作指引，明确权责边界，减少执行过程中的不确定性。总之，通过制度化的流程优化和政策细化，推动老旧小区自主更新和原拆原建的落地实施，为城市高质量发展注入新动能。
数据来源：公开资料整理
（此文刊于中国房地产报9月15日11版 责任编辑 苏志勇）
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